■탈냉전기 남북교류협력 법제도ㆍ거버넌스 구조 분석의 필요성
○탈냉전기 북한은 헌법 제3조, 국가보안법에 따른 ‘반국가단체’이자 남북교류협력법, 남북관계발전법 등에 기초한 화해, 평화, 협력의 상대방으로서 이중적 지위를 가짐
－동시에 남북관계는 한국의 법제 하에서 적대적 배제와 암묵적 인정, 협력의 이중적 규율의 공간에 위치함
* 대한민국헌법 제3조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.
* 국가보안법 제2조(정의) ①이 법에서 “반국가단체”라 함은 정부를 참칭하거나 국가를 변란할 것을 목적으로 하는 국내외의 결사 또는 집단으로서 지휘통솔체제를 갖춘 단체를 말한다.
* 남북교류협력에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 군사분계선 이남지역과 그 이북지역 간의 상호교류와 협력을 촉진하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 한반도의 평화와 통일에 이바지하는것을 목적으로 한다.
* 남북관계 발전에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 「대한민국헌법」이 정한 평화적 통일을 구현하기 위하여 남한과 북한의 기본적인 관계와 남북관계의 발전에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(기본원칙) ①남북관계의 발전은 자주ㆍ평화ㆍ민주의 원칙에 입각하여 남북공동번영과 한반도의 평화통일을 추구하는 방향으로 추진되어야 한다. 제3조(남한과 북한의 관계) ①남한과 북한의 관계는 국가간의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계이다.
○이러한 법제적 이중성 속에서 진전과 교착을 반복한 남북교류협력 거버넌스는 진전과 교착을 반복해옴
○1단계 연구에서는 남북교류협력 거버넌스 구조의 전반적 파악을 통해 중장기적으로 지속가능한 남북교류협력 사업을 위한 평가 토대로 활용
－2단계 연구에서는 이러한 구조 분석에 바탕해, 30여 년 가까이 축적된 남북교류협력 사업 주요 관계자 인터뷰를 통해 평가를 수행할 예정임
■탈냉전기 남북 교류협력 거버넌스 구조 개관
○경제협력 거버넌스
- 교역과 경제협력 등 투자사업을 벌이는 민간 기업을 정부가 승인하고 남북협력기금에서 대출과 보험을 제공해 이를 뒷받침하는 방식으로 시작됨
- 실질적인 민관 협력이 이루어지기보다는 정부가 마련해 둔 법적, 제도적 테두리 내에서 민간 기업의 활동이 자율적으로 진행됨
- 개성공단 개발 및 운영과 남북 경공업-지하자원 협력사업이 본격화되면서부터 경협 거버넌스가 질적으로 변화함
- 개성공단 개발과 작동을 위한 인프라 조성과 공단 운영을 정부가 맡게 되면서 개성공업지구 관리위원회가 만들어졌고, 북한 지하자원 개발 사업이 시작되며 남북교류협력지원협회가 설립되어 반민반관 기구가 주요 거버넌스 행위자로 등장함
○사회문화협력 거버넌스
－6.15남북정상회담 이후 폭발적으로 증가한 각계각층, 다양한 사회문화 의제의 인적 접촉, 교류협력을 수행하는 민간단체들이 형성되고 교류협력 사업을 통일부가 승인하고 지원하는 과정에서 발전됨
－사실상 규격화된 법제도, 거버넌스가 확립되었다기보다 민간 조직들이 자율적으로 확대, 심화한 교류협력사업이 남북관계의 흐름에 따라 부침을 겪는 패턴임
－예외적으로 역사학자협의회, 겨레말큰사전공동편찬사업회 사업은 상대적으로 정치화의 위험을 우회하는 의제이면서 남북한 민간이 사업 수요, 역량 면에서 비교적 동등성을 가지며 협의를 지속하는 과정에서 신뢰에 바탕한 거버넌스를 확립함
○인도협력 거버넌스
－1990년대 후반 정부 당국의 창구 단일화 조치가 해제되면서 인도협력 거버넌스는 전환적 국면을 맞음
－대한적십자사를 통해서만 인도적지원이 가능하던 시기를 지나 각 민간단체가 자체적으로 북한과 협의해 물자를 지원하거나 개발협력 사업을 벌이는 등 단체별로 전문성에 기초한 사업을 진행하게 됨
－민간의 대북지원사업이 활발해지면서 2004년부터 정부 관계부처와 북민협 소속 단체가 대북지원민관정책협의회를 구성하면서 사업 실행 뿐만 아니라, 정책 방향 설정과 관련해서도 민간의 참여가 제도화되었으나 2011년 이후 정치적 상황에 크게 좌우되는 한계를 보임
■ 요약 및 시사점
○1991년 남북기본합의서 이후 남북한은 경제협력, 사회문화협력, 인도협력에서 다각적 발전을 축적했으며 당국간, 당국-민간 사이 협력아 지속되면서 특유의 거버넌스 구조가 형성, 진화함
○남북관계는 정치·군사안보적 위기 고조, 불신 심화가 다른 영역의 교류협력, 접촉의 지속성을 압도하는 근본적 한계를 노정함
○ 중장기적 관점에서 국내정치적 안정성, 정당성에 바탕한 지속가능한 남북교류협력 사업을 위해서는 기존에 성장한 민간 행위자 조직을 포괄하는 거버넌스 구조를 확립하고 공존·협력을 위한 남북한 내 기본법제 정비가 체계적으로 이뤄져야 함
－2단계 연구에서 남북교류협력사업 관계자 인터뷰를 통해 평가 진행할 예정임
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