(연구보고서 22-14) 한반도 중장기 미래전략-한반도 연합적 거버넌스
(1) 연구배경 및 목적
1953년 7월 정전협정 체결 이후 70년이 지난 현재의 한반도로부터 15-30년 후, 우리는 공동번영하는 한반도에서 살게 될까? 갈등과 격차가 늘어난 한반도에서 살게 될까? 한반도에서 살아가는 사람들에게 항구적 평화구축, 통합의 미래는 어떻게 가능할까. 본 연구는 중장기 관점(2022-2037년)의 한반도 미래전략으로서 평화의 제도화와 함께 한반도에서 살아가는 사람들이 주도적으로 참여하는 협의주의적 거버넌스를 의미하는, 한반도 연합적 거버넌스 전략을 제시한다. 한반도 연합적 거버넌스 미래전략은 30년 후 한반도 공동번영에 대한 미래전망, 15년 후 한반도 미래상에 대한 미래세대(청년세대)의 미래선호 조사를 바탕으로, 한반도에서 살아가는 사람들의 ‘선호미래’ 실현에 기여하는 전략이자 주민들이 최악의 선택지로서 회피하고자 하는 ‘회피미래’를 막는 규범적 미래목표를 위한 전략이다.
본 연구는 한반도 연합적 거버넌스 전략을 제시하면서 중장기적 미래지평에서 ‘한반도’를 하나의 통합된 정치체로 상정한다. 남북한 두 개의 정치적 단위가 분단, 분립해온 한반도에서 하나의 정치적 단위를 상상하고 제도화하는 것은 지속가능한 평화구축의 미래를 위한 방법을 모색하는 의미를 갖는다. 동시에 하나의 정치적 단위로서 한반도를 구성하는 담론, 실천은 차이의 심화가 대립과 갈등으로 환원되는 것이 아니라 다원성을 인정하면서도 이와 중첩된 공동의 상위의 정체성을 허용하는 통합의 방식을 모색하는 의의가 있다. 평화구축ㆍ통합을 지향하는 미래전략으로서 본 연구의 연합적 거버넌스는 독립국가들인 구성단위의 공동이익과 가치에 초점을 맞추는 국가들의 결합체로서의 전통적 연합에 주민들의 공동이익과 가치의 실현을 포함하는 개념, 즉 주권국가들의 결합체 더하기 사람들의 공동체로 정의한다.
(2) 주요 내용
이러한 연합적 거버넌스의 설계와 운영을 들여다볼 수 있는 사례로 본 연구는 장기적이고 다층적으로 발전되어온 유럽통합의 연합적 거버넌스를 주요 정책영역별로 분석한다. 특히 본 연구는 유럽연합의 연합적 거버넌스의 역사가 슈만 플랜이 제시된 1950년 이후 현재에 이르기까지 정책영역별로 다른 통합의 순서와 속도, 범위로 진행된 ‘차별화된 통합’의 과정에 주목한다. 유럽연합 차원의 초국적 정책결정 권한이 증대하는 수직적 통합과 직간접적으로 유럽 차원의 정책 적용에 참여하는 대상이 늘어나는 수평적 통합은 1950년대 이래 꾸준히 증가했으나 정책영역별로는 차별화된 통합의 시점과 수준을 보여왔고, 이러한 차별화된 통합의 원칙은 장기간에 걸친 유럽통합의 동력이자 위협으로 작용했다.
27개 회원국, 연계된 다른 레짐을 고려하면 이를 상회하는 다자가 참여하는 유럽연합의 ‘유일무이한’(sui generis) 성격으로부터, 유럽통합의 역사적 경험을 직접적으로 한반도 맥락에 적용하는 것은 불가능하나, 궁극적으로 연합적 거버넌스의 경로 진화를 위해 어떤 전제조건, 과정과 방법이 필요한가에 대한 교훈을 얻을 수 있다. 본 연구는 초국가적 통합에 대한 ‘수요’가 높은, 즉 높은 상호의존의 수준, 다양한 국가/초국가기구/이익단체 등 행위자들의 선호 수렴, 상대적으로 낮은 국내정치적 정체성, 자율성에 대한 정치화의 조건을 형성하는 정책영역에서 통합이 심화, 확산된 경로에 주목해, 중장기 한반도 연합적 거버넌스 구성과 관련해 주요 정책영역별(안보, 법제도, 경협, 직통전화 및 공동연락사무소, SDGs, 보건, 복지, 교통, 해양, 접경, 기후변화, 언어, 블록체인) 경로를 제시했다.
한편 한반도 연합적 거버넌스는 남북한의 경계를 넘어서서 공동의 미래를 설계, 운영하는 중장기 미래전략으로서 우선 단기미래(2022-2027년)의 지평에서 군사적 긴장을 회피하는 최소한의 평화의 제도화, 즉 선안후경(先安後經)의 경로를 전제조건으로 주장했다. 한반도 안보딜레마의 심화를 관리하는 선결조건을 달성한 이후에 어떻게 연합적 제도화와 공동체성을 확보할 것인가에 대한 전략적 접근으로서, 정책영역별 경로, 영역간 연계와 관련해 중장기 전략과 단기 우선 목표를 제공했다. 또한 남북관계에서 통합을 우선적으로 심화할 정책영역으로는 언어ㆍ문화 협력, 기후변화 공동대응, 접경협력을 제시했다.
(3) 정책 대안 및 시사점
언제든지 평화과정이 역진가능하고 적대, 긴장이 고조되는 남북관계에서 이러한 차별화된 통합 접근의 핵심은 공동 대응, 통합의 유인, 선호가 높은 영역들의 제도화를 실현함으로써 남북관계를 상호인정 및 공동의 통합된 단위로 접근하는 공동체성, ‘한반도성’을 만들어내는 과정에 있다. 본 연구는 공동체 정체성을 구성하는 데서 핵심이 되는 ‘사람들의 공동체’를 강조하면서 특히 시민사회를 포괄하는 협의주의적 거버넌스 과정에서 두 개의 정치적 단위 간 연결과 이를 넘어서는 한반도적 단위에 대한 정체성, 새로운 서사가 도출되기를 기대한다.
중장기 미래의 한반도에서 국가 내 특수관계를 상정하는 ‘민족적 단위’든 국제적 성격을 갖는 ‘지역적 단위’든 하나의 단위를 설정하는 것은 한반도에서 살아가는 사람들이 복수의 멤버십을 사고할 수 있는가, 특정 정책영역에서라도 두 개의 정치적 단위만이 아니라 통합의 공간을 상상할 수 있는가 하는 역량에 달려 있다. 이러한 미래상에 대한 미래질문을 던지고 미래선호를 제시하고 합의하는 지속적 과정은 민의가 대표되는 공론장인 국회가 관장해야 한다. 국회가 연합적 거버넌스 개념을 포함해 중장기 한반도의 전략적 방향, 정책 우선순위에 대한 시민들의 합의를 만들어가는 담론장으로서 향후 한반도 미래대화를 축적하고 이끌어가는 이니셔티브를 가질 때, 한반도 시민들의 ‘선호미래’에 더 가까운 미래 구축이 가능할 것이다.
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