지속가능한 정치체 구성을 위한 개혁 : 알래스카 선거제도와 하잔-라핫의 3단계 공천모형을 중심으로
최근 대중의 정치를 향한 인식은 긍정적이지 못하다. 이는 제 20대 대선의 양 정당의 후보가 의회경력이 부재하다는 점을 통해 알 수 있다. 그렇다면 우리 정치가 어쩌다 오늘날과 같은 불신의 대상이 되었는지를 생각해야 한다. 이는 복합적 원인이 존재하지만, 그 기저에는 정치가 시민을 적절히 대변한다 체감하지 못하기 때문이다. 따라서 시민이 스스로의 진의를 정치에 반영시키는 과정인 선거제도를 개혁하여 그 진의를 충실히 반영할 수 있도록 해야 한다.
선거 관련 제도를 개혁한다는 실질적 의미는 정치인들의 기존 유인체계를 검토하여 적절하게 작동하는지 확인하고, 이에 대한 새로운 유인체계를 정의하고 수단을 제시하는 것이다. 이번 논의를 구체화하기 위해 국회의원 선거에 한정하여 논의하고자 한다. 국회의원들의 최우선 쟁점은 내년 총선에서 재선이 되는 것이며 이에 따른 전략적 행보를 비난할 수 없다. 이는 다시 시민들에게 선택을 받는다는 점에서 민주주의의 본질적 부분이기 때문이다. 그러나 한국 시민사회에서 이를 부정적으로 바라보는 것은, 공천을 받기 위한 국회의원의 행보가 일반 시민을 향한 것이 아닌, 공천권을 쥐고 있는 당 엘리트들이며, 선거 과정 중에는 강한 결속력으로 투표를 확실히 이행할 것으로 기대되는 유권자 일부인 강성당원들만을 바라보기 때문이다. 공천과 투표에 있어 일반 유권자의 정치적 효능감을 유발할 유인체계가 부재하기 때문이다. 따라서 선거 유인체계 수정을 통해 보편 다수가 동의할 수 있는 후보가 될 수 있고 유권자가 앞선 후보를 선택할 수 있는 메커니즘이 필요하다. 또한 후보들이 공천함에 있어 지도부만 바라보는 것이 아닌, 일반 당원들의 선택을 통해 지명할 수 있는 정당체계가 보급되어야 한다.
최근 선거구제 제도를 살펴볼 때, 도농복합 선거구제가 논의되고 있다. 그러나 이는 현실적인 국민의 진의를 반영함에 있어 구조적인 한계를 지니는 동시에 지역구를 줄이는 까닭에 현실적 합의 가능성이 낮다는 제한점이 있다. 도시에 중대선거구제를 도입하는 가장 큰 이유는 국민의 민의를 충실히 반영하기 위함이나, 조성대 교수의 주장과 같이 단기 비이양식 투표제도를 통해서는 중대선거구제 역시 민의의 비례성을 극복할 수 없다는 것을 알 수 있다(출처1). 이는 제8회 지방선거 기초의회의원 선거 결과가 중대선거구제에도 불구하고 양당이 의석의 94.35%로 제21대 총선 결과로서 양당의 94.33% 당선 비율과 다르지 않기 때문에 확인할 수 있다. 이는 후보가 부족해 양 정당에 투표한 것이 아닌, 사표방지 심리에 기인하여 양당에 투표한다는 것으로 중대선거구제의 도입으로 기존의 문제를 해소하기 어렵다. 양 정당이 과대대표는 것을 방지하기 위해서는 사표에 대한 우려를 해소할 투표체계가 필요하며, 단기 이양식 투표제도로 국민들의 구체적 선호도를 확인할 필요가 있다. 유권자들의 선호를 구체적으로 반영하는 동시에, 사표에 대한 우려 없이 가장 지지하는 후보를 투표하여 민의의 비례성을 높일 수 있을 것이다. 또한 지역구 의원을 줄이는 것 시 우려가 된다. 현재 비례대표 공천이 정당의 ‘비밀의 정원’에서 이루어진다는 점에서, 상대적으로 지역적 지지를 기반으로 한 지역구 의원의 비율이 낮아진다는 것은 지역구 의원에게 더 많은 권력이 이양된다는 것을 우려해야 한다.
앞서 소개한 단기 이양식 투표제도의 효익은 임성호 교수의 알래스카 중간선거를 검토하는 논문에서 확인할 수 있다(출처2)(임성호 2023.03). 알래스카 선거의 특징은 단기 이양식 투표제도와 정당의 선거구 정수 이상의 후보 추천, 일반 시민들의 투표를 통한 최종 4인을 뽑는 초당적 통합 예비선거 이후 본투표로 선거과정에서 다수의 시민들의 선호가 반영될 수 있는 유인체계를 지니고 있다. 이에 따라 후보들의 선거과정에서 다수의 시민의 반감을 사지 않기 위해 네거티브 켐페인을 지양하고, 정책기반 선거로 진행되었다. 또한 전통적인 공화당 우세 지역이었음에도, 온건 공화당 지지자 중 86%가 후순위로 민주당 후보 투표를 통해 펠톨라 의원이 당선되었다. 이는 다수의 유권자는 공화당만의 후보가 아닌 협치가 가능한 중도적 후보를 선호한 것을 알 수 있다. 이를 통해 타협이 불가능한 강성 후보가 아닌 중도적 후보가 당선될 수 있는 유인체계가 수립되었다 평가할 수 있다. 이 결과로 정당이 다른 공화당 상원의원 머카우스키 의원과 상호 협력적인 의정 활동을 펼치며 많은 시민들에게 지지받고 있다. 또한 정치 신인을 육성하는 측면에서 펠톨라 의원은 무명 정치인이었지만, 예비선거를 통해 이름을 알리고 당선되었다는 점에서 정치 신인이 기회를 얻을 수 있다. 따라서 선거 유인체계를 국민의 민의의 충실한 반영과 정치적 안정성을 공고화하기 위해서는 알래스카의 선거구제를 반영하는 것이 권장된다.
샤츠 슈나이더 교수는 “공천권을 가진 사람이 정당의 주인이다”라고 말하며 공천의 중요성을 강조하였다. 그렇다면 한국 정당들의 주인들이 누구인지 따져보아야 한다. 비록 경선 등 과거에 대비하여 발전하였으나, 사실상 중앙당 지도부의 의견이 가장 중요하다는 점에서 정당의 주인은 당엘리트인 점을 알 수 있다. 이는 총선을 앞두고 의원들이 자당을 향한 비판에 대해 ‘공천받을 생각이 없냐’라는 자조적인 반응을 통해 중앙당의 소수의 권력 독점을 반증한다. 이는 국회의원의 발언이 자당에 대한 건설적인 비판을 억압하는 유인체계로서 내부 개혁을 불가능하게 만들며, 상대 정당을 비난하게 만들어 당파적 당원은 만족시키지만, 일반 유권자로 하여금 정치에 대한 부정적 감정을 강화한다.
따라서 하잔과 라핫의 3단계 공천모형을 토대로 영국 보수당의 방식을 차용하고자 한다. 하잔-라핫 모델은 공천 절차가 진행될수록 개방적인 의사결정으로 이어져야 한다 주장한다. 구체적으로 설명하면, 첫 단계 공천 후보를 선발하는 과정은 폐쇄적인 중앙당이 결정하지만, 그다음 단계는 대의원이 후보를 압축하고 공천에 대한 최종 결정권은 해당 당원들이 선택할 수 있는 모델을 제시한다. 이에 따라 기존의 중앙당 공천관리위원회는 최종적 결정 권한이 아닌, 영국 보수당의 Approved List와 같이 후보자 pool을 양성하고 중앙당 차원에서 자당의 후보로 선정될 수 있는 능력을 검증하는 기관의 역할을 한정하여야 한다. 검증을 통과한 각 후보들은 출마 지역을 선택하여 시도당 대의원들이 지역 관련 적합성을 판단하고 최종적 당원들의 선택을 받을 수 있도록 압축하여 각 지역구 당원들의 동의를 통한 후보를 배출하는 과정을 수립해야 한다. 또한 앞서 언급한 알래스카 선거제도를 반영하기 위해 가령 각 후보는 30% 이상의 당원의 동의에 기반하여 공천하여 당내 다양한 목소리를 반영하여 복수의 후보를 배출할 수 있을 것으로 기대된다. 이는 궁극적으로 정당의 공천권을 행사하는 최종 주체는 일반 당원으로 진정한 민주적 정당으로 전환할 수 있을 것으로 기대된다.
또한 현재 중앙당 공천권에 큰 영향을 받는 비례대표 역시 개편이 필요하다. 비례대표는 재선을 위하여, 지역구를 낙점받기 위하여 더욱 중앙당에 종속되는 경향성을 보인다. 이는 전문성을 기반으로 국민의 대표로 선출되었음에도 불구하고 국민들의 지지기반이 부재하다는 것이 원인이다. 이는 전국 단위로 수많은 사람들을 후보로 제시하여 국민들의 검증이 사실상 불가능하기 때문이다. 따라서 기존의 47석의 비례대표를 지역별 비례대표와 전국단위 비례대표로 양분하여, 각 정당의 시도당 위원회가 각 지역의 문제를 해결하기 위한 각 후보를 개방형 비례대표 형식으로 추천하여 지역 위원회의 권한과 책임을 강화할 필요가 있다. 전국 단위 비례대표는 총 10석 내외를 분배하여 중앙당이 한국 사회에서 어떤 문제를 핵심적으로 제기하고 해당 임기기간 동안 어떤 관점으로 정국을 운영할 것인지의 이정표로서 정당의 정책적 색깔을 명확히 할 수 있다. 또한 상대적으로 소수의 비례대표를 뽑아 국민적 인지도를 재고하고 대표성을 높여 정치적 공간의 자율성을 확보해야 한다.
한국 사회는 급격한 성장과 더불어 과거보다 더 많은 이해관계와 다양한 유권자층을 보유하고 있다. 이에 맞추어 이를 반영하여 의원들의 자유로운 정치적 행보를 보장할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 한국의 정치 역시 이에 발맞추어 다양한 목소리를 효과적으로 반영할 수 있는 노력을 해야 한다. 이를 위해 멈춘 선거구제에 관한 논의가 다시 활성화되길 바란다.
- 출처1 : 조성대, 미국 지방 선거제도와 정치적 효과에 관한 고찰: 정당공천제와 선거구제를 중심으로, 한국시민윤리학회, p244
- 출처2 : 임성호, 순위선택투표(ranked choice voting)의 양극화 완충 효과? 동서문제연구원
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