국회미래연구원

2026년 3월 「의료·요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률」(이하 돌봄통합지원법)의 시행되면서, 본인이 살던 곳에서 의료·요양·돌봄을 통합적으로 지원받는 체계가 마련되었다. 그러나 개별 돌봄 제도가 여전히 서로 다른 운영 주체와 재원 구조 아래 따로 작동하는 분절적 전달체계가 이어지면서, 이용자가 제도별 절차를 반복해야 하는 문제가 남아 있다고 브리프는 지적했다.

브리프는 이러한 분절이 한국 통합돌봄의 구조에서 비롯된다고 분석했다. 통합돌봄은 보건복지부가 사업 지침과 절차를 표준화해 전국에 적용하고, 지자체는 이를 집행하는 구조다. 지자체가 종합판정과 개인별 지원계획 수립을 맡고 있지만, 노인장기요양보험이나 장애인활동지원서비스 같은 핵심 서비스는 중앙의 전달체계를 중심으로 제공된다.

이와 달리 일본은 기초지자체인 시정촌이 개호보험의 보험자로서 판정·급여·재정을 관할하고, 지역포괄케어의 기획·조정까지 책임진다. 사쿠시는 고령자에게 필요한 예방·돌봄·일상 서비스를 대략 30분 이내에 이용할 수 있도록 6개 일상생활권역을 설정하고, 권역마다 핵심 기관인 지역포괄지원센터를 운영한다.

이러한 구조의 차이는 이용자가 서비스를 받는 과정에서 그대로 드러난다. 한국에서는 지자체의 종합판정과 개인별 지원계획이 곧바로 서비스 이용으로 이어지지 않는다. 예컨대 노인장기요양서비스가 필요하면 국민건강보험공단에 다시 신청해 등급판정을 받아야 하고, 제도마다 대상 기준, 예산, 제공기관, 기록체계도 다르다. 반면 사쿠시에서는 지역포괄지원센터가 종합상담 창구 역할을 하고, 시 차원에서 요개호·요지원 인정조사가 함께 이루어진다. 판정과 급여를 모두 시가 관할하기 때문에, 판정 결과에 따라 대상자가 곧바로 서비스로 연결될 수 있는 조건을 갖추고 있다고 브리프는 강조했다.

기관 간 연계를 조정하는 거버넌스에서도 차이가 나타난다. 돌봄통합지원법은 정책을 논의하는 통합지원협의체와 개인별 지원계획을 심의하는 통합지원회의를 두고 있다. 그러나 두 기구 사이의 연동 장치가 충분하지 않고, 관계기관의 참여도 강제성이나 유인이 없어 담당자 재량에 맡겨져 있다. 사쿠시는 개별사례 회의, 권역별 협의회, 시 전체 협의회로 이어지는 3단계 상향식 구조를 운영한다. 개별사례에서 반복되는 문제는 권역 과제로 올라가고, 권역에서 해결하기 어려운 현안은 시 차원 협의회에서 다뤄져 개호보험 사업계획에 반영된다고 브리프는 설명했다.

분절된 서비스를 이어줄 전담인력도 차이가 컸다. 한국은 읍면동 행정복지센터의 담당자가 신청·접수부터 조사, 계획 수립, 모니터링까지 맡고, 시군구 전담부서가 절차를 총괄하며 통합지원회의를 운영한다. 이처럼 사례관리 전반을 지자체 공무원이 담당하지만, 2026년 기준인건비에 반영된 통합돌봄 전담인력 정원은 5,346명에 불과하다. 전국 229개 시군구와 3,560여개 읍면동을 고려하면 기관당 2명도 배치하기 어렵고, 기존 업무와의 겸직 문제도 나타난다. 반면 일본은 ‘케어매니저’라는 전문인력이 돌봄계획 수립, 서비스 조정, 모니터링, 서비스담당자회의 운영 등을 맡는다. 케어매니저는 의사·간호사·사회복지사·개호복지사 등 21개 법정자격 중 하나를 보유하고, 해당 업무에서 5년 이상의 실무경력을 쌓은 뒤 시험과 연수를 거쳐 자격을 얻는다.

다만 브리프는 한국에 일본 방식을 곧바로 도입하기는 어렵다고 지적했다. 한국은 기초지자체의 재정 여건이 열악하고 인구 규모가 작은 지자체가 늘고 있기 때문이다. 또한 국민건강보험공단이 노인장기요양보험의 단일 보험자로서 판정·급여·재정을 관리하고 있어 제도 구조 자체가 다르다. 이에 브리프는 일본식 운영 방식으로의 전환은 중장기 과제로 두고, 현 단계에서는 일본 사례의 장점을 현행 제도 운영에 반영해야 한다고 밝혔다.

구체적으로 브리프는 먼저 통합판정과 개별 급여체계의 연계 절차를 재정비할 것을 제안했다. 초기 조사에서 이용자의 복합 욕구를 파악하고 종합판정과 필요한 법정 등급판정을 연결해, 유사한 절차가 제도별로 반복되지 않도록 해야 한다는 것이다. 다음으로 통합지원회의에서 반복되는 문제를 통합지원협의체의 정례 안건으로 상정하고, 관계기관의 참여를 높이는 재정적 인센티브와 실적 평가·점검 장치를 함께 설계할 필요가 있다고 밝혔다. 아울러 의료·요양·돌봄을 포괄하는 일본의 ‘케어매니저’와 같은 사례조정 전담인력을 별도로 두고, 법정 자격기준과 모니터링·다직종 회의 소집 권한을 명문화해야 한다고 강조했다. 자격은 특정 직렬에 한정하지 않고, 관련 자격과 경력을 갖춘 사람이 시험·연수를 거쳐 진입하는 개방형으로 설계할 것을 제안했다.

브리프를 작성한 박나리 부연구위원은 “통합돌봄이 법적으로 시행됐지만 제도별로 나뉜 공급 체계는 그대로여서, 그 부담이 이용자의 반복적인 신청·판정 절차로 이어지고 있다”며, “판정 절차의 연계, 현장과 정책의 환류, 사례조정 전담인력의 제도화를 통해 분절된 전달체계를 실질적으로 연결해야 한다”고 강조했다. 끝.