국회미래연구원

요약

  보고서는 한국 보유세가 재산세와 종합부동산세의 이중구조, 인별 합산과 누진세율을 통해 명목상 강한 누진성을 갖고 있지만, 각종 특례와 공제, 주택 수별 차등으로 명목상 과세체계와 실제 세부담 간의 괴리가 크고, 평균 실효부담도 낮다고 진단했다. 이에 한시특례와 세액공제를 우선 정비하고, 중장기적으로 주택 수보다 보유 자산가액에 따라 부담이 결정되도록 세제를 단순화·효율화할 것을 제안했다.

  보고서는 글로벌 측면에서 주택가격이 상승하고 있으며, 주거비·자산 격차·세대 간 부의 이전도 확대되고 있다고 진단했다. OECD 통계에 따르면 평균소득으로 표준주택 100㎡를 구입하는 데 필요한 기간은 OECD 평균 2000년 8.8년에서 2020년 10.9년으로 늘었으며, 한국은 16.6년으로 조사 대상국 중 두 번째로 높았다. 보고서는 주택가격 상승은 비보유 가구의 주거비와 시장 진입 비용을 높이는 반면, 보유 가구에는 자본이득으로 이어져 자산 격차를 확대한다면서, 청년층의 주택 취득이 부모세대의 증여·상속 등 자산 이전에 좌우되는 경향도 커져 자산 격차가 다음 세대로 이어진다고 설명했다. 

  보고서는 주택가격 상승은 지역 간·세대 간 자산 격차 확대의 주요 경로임을 밝히면서, 한국의 경우 가계자산의 약 70%가 부동산에 집중돼 있어 이러한 영향이 더욱 크게 작동할 수 있다고 진단했다. 처분가능소득 지니계수의 하락 추세(2011년 0.387→2024년 0.325)와 달리 순자산 지니계수는 2012년 0.617에서 2017년 0.584까지 점진적으로 하락하다가 2018년부터 상승 전환하여 2025년 0.625로 통계 작성 이후 최고치를 기록했다고 보고서는 밝혔다. 주택가격 상승은 서울에 집중된 것으로 나타났다. 한국부동산원 자료를 분석한 결과, 서울과 비수도권의 아파트 매매 중위가격 배율은 2014년 2.22배에서 2021년 4.62배로 확대됐고, 2025년에도 4.29배에 달했다. 주거실태조사 분석에서는 34세 이하 가구의 평균 주택자산이 50~64세 가구의 14% 수준에 그쳤으며, 두 집단의 순자산 격차 중 89~94%가 주택자산 격차로 설명됐다. 보고서는 주택가격 상승이 청년층의 주택시장 진입을 제한하면서 자산 형성 기회를 축소하고 있다고 지적했다. 

  2024년 한국의 부동산 평균 실효세율은 0.147%로 일본의 약 3분의 1 수준이며, 주택분 실효세율은 0.122%로 미국 주택 평균의 약 7분의 1 수준이었다. 연구진의 시뮬레이션에서는 시가 1억 원 미만 구간의 평균 실효세율이 0.038%, 50억 원 초과 구간은 0.472%로 약 12배 차이를 보였다. 보고서는 이를 ‘한국 보유세의 역설’로 설명했다. 누진 구조는 강하지만 각종 특례와 공제로 평균 실효부담은 낮게 유지되고 있다는 것이다.

  보고서에 따르면, 종합부동산세 과세대상 1주택자의 전형적 특성은 고령·저소득층일 것이라는 일반적인 인식과 차이가 있었다. 주거실태조사 분석에 따르면, 2024년 공시가격 12억 원을 초과하는 자가거주 1주택 가구의 85.9%가 서울에 거주했고, 평균 24억 원이 넘는 아파트를 11년 가까이 보유했다. 가구주 평균 연령은 58.8세였으며, 60.2%가 전체 가구 소득 상위 10%(74.1%가 상위 20%)에 속했다. 2026년 가격 상승으로 새로 종부세 대상에 편입되는 가구도 57.7%가 소득 상위 20%에 분포했다. 종부세 과세 대상의 대부분이 서울에 거주하는 50대 후반의 소득 상위 10%라는 것이다.

  또한 1세대1주택 세액공제 적용 비율은 장기보유공제 79.3%, 고령자공제 46.7%로 장기보유공제가 더 높았으며, 금액 기준으로 장기보유공제액은 930억 원, 고령자공제액은 606억 원에 달했다. 국세통계로 보면, 2024년 1세대1주택 세액공제는 공제 전 산출세액의 54.7%를 줄인 것으로 추정됐다. 2026년 세제를 적용하면 시가 50억 원 주택을 10년 보유한 60세 1주택자의 실효세율은 공제가 없을 때 0.396%에서 60% 공제 적용 시 0.265%로 낮아진다. 이에 보고서는 동일한 자산가액에서도 1세대1주택 여부와 연령·보유기간에 따라 부담이 크게 달라져 조세 형평성이 저해될 수 있다고 지적했다.

  보고서는 이상의 분석을 바탕으로 현행 보유세 체계를 유지하되, 특례와 공제부터 정비하고 중장기적으로 주택 수별 차등을 줄이고 자산가액 기준으로 반영하는 단계적 개편 방향을 다음과 같이 제시했다.

  첫째, 재산세 한시특례를 예정대로 일몰할 것을 제안했다. 이 제도는 공시가격 9억 원 이하 1세대1주택에 대해 공정시장가액비율(60%→43~45%)과 세율을 동시에 인하하는 한시적 조치다. 현행 특례 아래 시가 10억 원 공동주택의 재산세 실효세율은 0.098%이며, 주택 보유 가구의 약 90%가 10억 원 이하 구간에 속한다. 보고서는 이처럼 광범위한 저율 과세가 재산세의 편익원칙 기능과 자산가액에 따른 부담 구조를 약화한다고 지적했다. 시뮬레이션 결과 한시특례 일몰은 보유세를 40.3%, 약 3조 3천억 원 증가시키는 것으로 나타났다. 보고서는 이를 단순한 세수 확대가 아니라 지나치게 낮아진 재산세의 기본 기능을 회복하는 조치로 평가했다. 다만 단기간의 세부담 증가를 완화하기 위해 공정시장가액비율 감면을 먼저 종료하고 세율 특례를 후속 정상화하는 단계적 방안을 제시했다. 

  둘째, 종부세 1세대1주택 세액공제는 폐지하거나 축소해 명목 누진세율과 실제 부담의 격차를 줄일 필요가 있다고 밝혔다. 다만 가격 상승으로 새로 과세대상에 편입되는 공시가격 12억~14억 원 구간에는 분납이나 한시적 경감 등 별도 안전장치를 검토할 필요가 있다고 덧붙였다. 

  셋째, 중장기적으로는 종부세의 과표 공제와 세율을 주택 수보다 보유 주택자산 총액 중심으로 정비할 것을 제안했다. 동일한 자산가액에는 유사한 부담이 적용되도록 주택 수별 차등을 점진적으로 줄이되, 다주택 중과 조정은 임대주택 공급과 임대차시장 공공성 강화와 연계해 신중히 추진해야 한다는 것이다.

  종합하면, 보고서는 보유세를 전통적 지방세 기능에 한정하지 않고, 소득과세가 충분히 포착하지 못하는 귀속임대료, 미실현 자본이득과 축적된 자산가치에 대응하는 자산과세 수단으로 재정립할 필요가 있다는 것이다. 따라서 재산세는 지방 공공서비스에 대한 편익원칙 과세로 정상화하고 종부세는 인별 합산을 통한 주택자산 총액 기준 과세에 집중하도록 역할을 명확히 해야 한다고 제안했다. 보유세 개편은 단순한 증세가 아니라 거래세와 소득세의 비중을 낮추고 보유 단계 과세의 역할을 높이는 조세구성 전환의 관점에서 추진해야 한다는 것이다. 이는 보유세를 자산 불평등에 대응하고 소득과세를 보완하는 조세정책 수단으로 재평가하는 OECD 등 국제기구와 조세 전문가들의 권고와도 맥을 같이한다.

  다만 보고서는 보유세만으로 자산 불평등이나 주택가격 문제를 해결할 수 없다고 강조했다. 보유세 개편은 양도소득세와 상속·증여세 등 다른 자산과세 제도, 거시건전성 규제, 주거복지와 주택공급 정책을 결합해 종합적으로 추진해야 한다고 밝혔다. ​