국회미래연구원

한전의 독점적 전력 판매, 전기요금의 정치적 결정...국내 전력 소매시장의 구조적 문제 핵심

독립 규제위원회 신설로 전력시장의 독립성과 투명성 확보해야

-국회미래연구원, 「산업경쟁력 제고를 위한 전력 소매시장 개편 방안 연구」 보고서 발표-

  국회미래연구원(원장 김기식)은 1월 20일(화)에 연구보고서 “산업경쟁력 제고를 위한 전력 소매시장 개편 방안 연구”을 발간했다. 보고서는 AI 확산과 탄소중립 추진으로 산업구조가 급변하고 있는 상황에서, 전기요금 및 시장 기능의 정상화, 소비자 선택권 확대, 전력서비스 혁신 등을 통해 데이터센터･전기화 등 수요 구조 변화에 대응할 수 있는 소매시장 개편 방향과 단계적 이행 전략을 제시했다.

  보고서는 그동안 국내 전기요금 결정이 정치적 요인에 따라 크게 좌우되면서 시장 기능이 지속적으로 왜곡되어 왔다면서, 이는 단기적 정책 문제가 아닌 2000년대 초반 전력산업 구조개편 중단 이후 누적된 제도적 한계에 기인한 것이라며, 전력시장의 기능회복과 구조개편에 관해 재논의가 필요한 시점이라고 진단했다. 특히 우리나라는 주요 선진국과 비교할 때 유일하게 전력 소매시장이 독점적으로 운영되고, 소비자 선택권이 없는 국가로서 전력시장에 경쟁을 도입하는 등의 구조 개편 방향에 대해 구체적인 논의가 필요하다고 강조했다.

  전문가 FGI 등을 통해 분석한 국내 전력 소매시장의 구조적 문제는, 한전이 전력을 독점적으로 판매하는 체제와 함께 전기요금이 정치적으로 결정됨에 따라 발생하는 시장기능 부재 현상이 핵심적인 문제라고 설명했다. 즉 전기요금에 원가･수급 상황이 제대로 반영되지 않아 가격신호가 상실되고, 이에 따라 수요관리･효율투자･신산업 성장 유인 등이 약화된다는 것이다. 또한 한전은 원가가 회수되지 않아 재무 악화･부채 누적과 투자 지연이 발생하고, 소비자는 공급자 선택권이 없어 서비스･요금 경쟁이 차단되는 상황이라고 보고서는 분석했다.

  보고서는 한전 중심의 구조가 지속될 경우, 기업들이 직접 전력구매계약(PPA)･직접거래･자가발전 등으로 이탈하고 전력조달 방식을 다변화하면서, 전력시장이 개방되고 구조적인 전환이 이뤄지게 될 것으로 평가했다. 기업들의 이탈로 인해 소매시장은 규제형(한전 중심)과 비규제형(PPA･자가발전 등 직접계약)의 이중 구조로 분리될 가능성이 크고, 장기적으로 소매시장 개편과 전면적 재설계 요구가 촉발될 것이라고 전망했다. 또한 대규모 우량수요가 이탈함에 따라 한전에는 수익성이 낮은 고객군만 남는 역선택 구조가 심화되면서 한전 시스템의 지속가능성에 대한 우려가 커질 수 있으며, 이런 역선택 구조는 도매시장 측면에서도 단일구매자･원가반영 방식의 한계를 드러내고, 가격입찰제･양방향 입찰제 등 실거래 기반 시장개편 압력을 키우는 요인으로 작용할 것으로 전망했다.  

  보고서는 우리나라의 전력 소매시장 개편방향과 관련해 일본과 유럽연합(EU)의 전력시장 관련 사례를 분석했다. 먼저 일본의 경우 1995년부터 4차례에 걸쳐 단계적으로 전력산업 구조개편을 추진했는데, (1차, 1995년) 발전부문 경쟁 도입 → (2차, 2000년) 소매시장 부분 개방 → (3차, 2004년) 소매시장 부분 개방 → (4차, 2008년) 도매시장 거래 활성화 및 규제 완화를 추진했다. 또한 2011년 후쿠시마 원전 사고 이후 2013년에 전력시스템 개혁방침을 확정하여 3단계에 걸쳐 개혁을 추진했는데, 이를 통해 광역계통운영기관과 전력시장 감독을 위한 독립적 규제기관을 설립하고, 2016년에는 전력시장을 전면자유화하였으며, 이후 송배전망의 법적·구조적 분리까지 추진했다. 보고서는 일본 사례가 광역계통운영 강화–시장감시체계 구축–단계적 자유화–망부문 분리를 순차적으로 추진하면서도, 경쟁 성숙도에 따라 규제요금을 유지하는 등 완충장치를 활용했다고 설명했다. 또한 단순 시장 개방만으로는 공정경쟁이 확보되지 않으며, 소매시장 자유화가 전기요금의 하락을 구조적으로 보장하지 않으므로, 시장 개방 시 공정하고 투명한 경쟁 기반을 구축하기 위해서는, 전력망 중립성을 강화하고 독립 규제기관의 감독을 병행하는 것이 필요하다고 지적했다. 

   EU는 전력시장 개편을 유럽 단일시장 완성의 핵심 과제로 인식하고, 국가별로 단절된 전력망･가격 체계가 국경 간 거래 제약과 비용 격차(산업경쟁력 격차)로 이어질 수 있다는 문제의식을 바탕으로, 1996년 이후 3차례 전력지침을 통해 기능별 분리, 제3자 망 접속허용, 도매･소매시장 개방 등의 전력산업 구조개편을 추진했다고 보고서는 소개했다. 보고서는 EU는 ‘경쟁 도입→망중립･규제 강화→소매시장 개방→EU 차원 국경 간 시장 통합→재생에너지 시장 통합’까지 단계적으로 확장된 장기 개혁 과제로 전력산업 구조를 개편했으며, 이를 통해 도매 경쟁 기반과 송전망 중립성(분리) 강화로 시장경쟁의 제도적 인프라를 구축했고, 시장결합을 통해 가격신호 통일과 수급 불균형 조정 등의 계통 안정성을 제고했다고 평가했다. 하지만 EU 내 회원국별로 제도의 차이가 여전히 존재하고, 투자 지연과 소매경쟁 성숙도 또한 편차를 보이고 있으며, 계통운영자(ISO)와 송전·배전·판매 사업자(ITO) 허용에 따른 분리의 일관성도 저하되고 있다는 점을 한계로 지적했다.

  이상의 분석과 해외 사례 검토 등을 토대로 보고서는 전력 소매시장의 구조개편 방안과 정책과제로서, ▲전력시장의 독립성 확보와 투명성 제고, ▲전기요금 체계 정상화, ▲단계별 소매시장 개편 로드맵 구축 등을 제안했다.

  먼저 전기요금 결정의 정치적 개입을 최소화하고 시장기능 회복을 위한 선결과제로서, 전기요금 및 망 요금 결정과 시장･계통 감시･정산제도 등 시장 운영 권한을 정부로부터 분리하고 이를 전문적으로 담당하는 독립 규제위원회를 신설하는 것이 필요하다고 강조했다. 이를 통해 한전과 신규 소매사업자 간 공정경쟁에 관한 규칙을 설계하고, 지배력 남용 및 불공정행위 감시와 제3자 망 접속규칙･망 요금 산정 기준･정산제도 운영 등 전력시장에 대한 규제의 관리･감독, 정치적 요금개입 차단을 통해 가격신호 회복･투자유인･탄소중립 비용 반영 등의 제도적 기반을 마련할 수 있을 것으로 기대했다.

  다음으로. 전기요금 체계를 정상화하여 가격신호 기능을 회복하고 공정경쟁을 위한 환경을 조성할 필요가 있다고 강조했다. 구체적으로 원가･기후환경비용･망 비용 등을 반영한 원가 기반 요금체계를 확립하고, 교차보조 축소 및 도매-소매 간 역마진 해소, 시간대별･계시별･지역별 요금제 확대를 통해 수요관리･효율 투자･분산자원･재생에너지･ESS 등의 투자 유인을 강화할 필요가 있다는 것이다. 아울러 전기요금 정상화의 사회적 수용성 확보를 위해 저소득층･중소기업･에너지 다소비 업종에 대한 표적 지원제도와 산업 부문의 전력비용 안정화 프로그램 등 제도적 보호장치 및 지원제도도 병행해야 한다고 덧붙였다.

  마지막으로, 단계적·점진적 소매시장 개편 로드맵을 수립하여 전력구매 역량이 크고 조달 선택권이 필요한 대규모 수용가부터 중간 수용가 및 가정용 순으로 개방함으로써 시장 충격을 완화하고 제도의 안정성을 제고할 것을 주문했다. 이를 위해서는 한전 송･배전과 판매 부문의 회계분리를 우선 시행하여 비용･수익 구조의 투명성을 확보하고, 망요금 정상화, 비차별적 제3자 망 접속 규칙, 규제기관의 전문성･감시 기능 강화 등 선제적 조치를 통해 시장경쟁의 기반을 마련하는 것이 필요하다는 점도 강조했다. 그리고 중장기적으로는 송･배전과 판매 부문 간 법적･구조적 분리까지 단계적으로 검토･추진하여 실질적인 망 중립성을 확보할 것을 제시했다. 끝.