국회미래연구원

요약

  본 브리프는 브리프는 저출생 현상이 심화하면서 합계출산율 0명대 세대의 등장과 영유아 인구의 감소가 0-5세 영유아기를 담당하는 유아 보육․교육 현장에 미치는 영향을 분석하고 정책방향을 제안했다.

  브리프는 ‘합계출산율 0명대 세대(2018년 이후 출생)’ 전원이 영유아 보육 또는 유아교육 현장으로 진입한 2023년 0-5세 영유아 인구는 173.4만 명으로, 2013년 279.1만 명 대비 10년 동안 37.9%(105.7만 명↓) 급감했다고 밝혔다. 국가데이터처의 장래인구추계에 따르면 영유아 인구는 2028년에 136.9만 명으로 최저치를 기록한 뒤 2029년부터 소폭 반등한 후, 2035-2040년경에는 약 160만 명 수준에서 정체될 것으로 전망된다. 브리프는 이러한 전망이 향후 보육･교육 현장의 구조적 변화를 예고하며, 영유아 보육･교육서비스 수요 감소에 대한 선제적 대응이 시급한 과제로 부상하고 있다고 시사했다.

  우리나라 영유아 보육･교육서비스 등록률은 2023년 기준 0-2세 영아는 68.9%, 3-5세 유아는 95.8%로 OECD 평균값(0-2세 29.0%, 3-5세 88.0%)보다 높은 수준이지만, 이러한 영유아 보육･교육서비스 이용률 증가에도 불구하고 저출생으로 인한 영유아 수의 절대적 감소 속도가 더 빠르게 진행하면서, 보육･교육서비스 수요가 급속히 감소하고 있다고 브리프는 분석했다. 

  브리프에 따르면 0-5세 영유아 인구 감소에 따라 어린이집․유치원 원아 수도 감소 추세에 있다면서, 어린이집 원아 수는 2014년 149.7만 명에서 2023년 101.2만 명으로 줄었고, 유치원 원아 수는 2016년 70.4만 명에서 2023년 52.2만 명으로 줄었다. 브리프에 따르면, 2010-2023년간 전국 어린이집 원아 수는 20.9% 감소했으며, 특히 전북(▼44.2%)과 광주(▼41.2%)는 2010년 대비 2023년 원아 수는 무려 절반 수준으로 줄었고, 대전(▼38.3%), 경북(▼38.0%), 대구(▼36.6%)도 원아 수가 3분의 2 수준으로 줄었다. 수도권인 경기(▼2.6%)와 인천(▼7.7%)의 원아 수는 10% 미만으로 소폭 줄었지만, 서울(▼24.8%)은 감소세가 뚜렷했다. 

  2010-2023년간 전국 유치원 원아 수는 3.1% 감소했으며, 어린이집과 마찬가지로 비수도권에서 더욱 크게 감소한 것으로 나타났다. 일부 광역시(대구 △12.2%, 인천 △6.9%, 광주 △16.0%)와 경기도(△2.2%), 제주도(△17.8%)에서는 유치원 원아 수가 증가했는데, 이는 2009년 「유아교육 선진화 추진 계획」, 2018년 「유아교육 국가책임 확대」의 일환으로 교육부가 국･공립 유치원 확충 정책을 추진해 온 흐름과 맞물려 나타난 결과로 보인다고 브리프는 분석했다. 그러나 합계출산율이 0명대로 떨어진 2018년과 2023년을 비교해보면 모든 지역에서 유치원 원아 수가 감소했는데, 현재 영유아 인구 수 감소 추이를 감안하면 향후 유치원 원아 수는 전국적으로 모든 지역에서 급격히 감소할 것으로 브리프는 예상했다.

  브리프에 따르면 원아 수 감소에 따른 영유아 보육･교육시설도 감소 추세에 있다면서, 어린이집과 유치원 시설의 총합계는 2014년 5.26만 개(어린이집 4.37만 개, 유치원 0.88만 개)였으나, 2025년 3.43만 개(어린이집 2.61만 개, 유치원 0.81만 개)로 감소했다. 합계출산율 0명대를 기록한 2018년 이후 2023년까지 어린이집은 3.92만 개에서 2.90만 개로 약 26.0% 감소했고, 유치원은 0.90만 개에서 0.84만 개로 약 6.4% 감소했다. 2010-2023년간 사립 유치원의 수는 2018년 이후 감소세로 전환되어 차츰 감소한 반면(2010년 3.89천 개→2023년 3.31천 개, 14.9% 감소), 국･공립 유치원의 수는 2010년 이래로 오히려 꾸준히 증가세를 유지했다(2010년 4.50천 개→2023년 5.13천 개, 14.0% 증가). 이에 대해 브리프는 교육부의 「유아교육 국가책임 확대」 정책의 일환으로 2018년부터 국･공립 유치원 수를 확충하여 유치원의 공공성을 강화하는 정책을 추진해온 흐름이 반영된 것으로 보인다고 설명했다. 

  한편 2010-2023년간 전국 어린이집 시설 수는 23.8% 감소했으며, 수도권을 포함한 모든 지역에서 감소했다. 가장 크게 감소한 곳은 경남(▼41.1%)과 대전(▼40.3%)으로 2010년 대비 절반 수준으로 감소했고, 수도권인 서울(▼24.5%), 경기(▼21.0%), 인천(▼11.0%)에서도 뚜렷한 감소세를 보였다. 아울러 어린이집과 유치원 시설의 총합계는 2025년 3.43만 개에서 2028년에는 2.71만 개로 축소될 것으로 보인다고 브리프는 덧붙였다. 

  보건복지부 보육통계에 따르면, 어린이집 보육교사 1인당 원아 수는 2013년 7.0명에서 2023년 4.5명으로 감소했으며, 10년간 지속적인 감소세를 유지하고 있다. 유치원 교원 1인당 원아 수도 마찬가지로 2013년 14.3명에서 2023년 9.4명으로 감소했으며, 어린이집 대비 감소세가 더욱 가파르게 나타났다고 브리프는 분석했다. 하지만 2023년 기준 어린이집 보육교사 1인당 원아 수(4.5명)와, 유치원 교원 1인당 원아 수(9.4명)는 OECD 평균값(어린이집 보육교사 1인당 8.7명, 유치원 교원 1인당 12.5명)에 비해 낮은 수준이라고 설명했다. 이에 대해 브리프는 어린이집･유치원 교원 1인당 원아 수 감소는 영유아 보육･교육의 질적 여건이 향상된 것으로 볼 수도 있지만, 영유아 인구의 급감이 지속될 경우 교원 수요 축소 등 인력 구조조정 압력으로 이어질 가능성이 크며, 이에 따른 영유아 보육･교육서비스 관련 대학의 학과․정원 조정, 교원 규모 조정 및 전달체계 등에 대한 재검토가 시급하다고 진단했다.

  브리프는 2018-2023년 동안 0-5세 인구 수는 76.5만 명 줄어든 것에 비해 전체 어린이집․유치원 교원 수는 2.9만 명만 감소했는데, 이는 영유아 수가 교원 수보다 훨씬 빠른 속도로 감소한 것으로, 교원 1인당 원아 비율로는 6.4명에서 4.8명으로 줄어든 것으로 볼 수 있다고 분석했다. 우리나라 어린이집 교원 1인당 원아 수는 「영유아보육법」에 따라, 보육교사 1인당 원아 수를 연령별로 0세는 원아 3명, 1세는 5명, 2세는 7명, 3세는 15명, 4-5세는 최대 20명으로 규정하고 있다면서, 현재 교원 규모가 유지될 경우 출생아 수 감소에 따라 필요 교원 수는 대폭 감소할 것으로 예상했다. 이는 특히 민간 어린이집･유치원의 운영난 및 폐업으로 이어질 우려가 있어 현재의 교원 수급 체계를 대폭 조정할 필요가 있다고 브리프는 지적했다.

  브리프는 어린이집･유치원 교원 수요의 대폭 감소가 예상됨에도 불구하고, 교원 양성 관련 대학 학과의 조정 속도는 미미한 상황이라고 지적했다. 2010-2024년간 학령인구 감소로 인해 대학의 유아교육 및 보육 관련 학과의 모집인원 규모도 축소되어 왔으나, 신입생 충원률 또한 감소하여 2019년 90%대에서 2024년 79.3% 수준으로 낮아졌는데, 이런 상황에서도 대학의 관련 학과의 수는 2010년 274개에서 2024년 326개로 오히려 증가했다고 브리프는 밝혔다. 더욱이 보육교사 1급~3급 전체 자격증 발급 건수는 2010년 97,123건에서 2024년 34,856건으로 3분의 1 수준으로 감소하여 영유아 보육･교육 직종을 희망하는 지원자 자체가 급감한 것으로 나타났다. 이는 이미 시장에서 어린이집･유치원 교원에 대한 수요가 줄어들고 해당 직종을 희망하는 지원자도 감소하는 상황에서, 관련 학과의 공급 변화 속도는 이를 따라가지 못하고 있음을 의미한다면서, 브리프는 관련 학과의 수나 정원을 적극적으로 조정하지 않을 경우, 대학 재원의 비효율적 운영과 신규 교원 임용 적체 현상 및 현행 교원의 대량 실직이 발생할 것을 우려했다.

  이상과 같은 분석을 토대로 브리프는 ▲원아 수 감소에 따른 영유아 보육･교육 시설 및 인력 수급 규모 조정과 ▲영유아 보육･교육의 이원화 구조 재검토 및 유아교육의 공공성 강화를 주문했다. 

  먼저 브리프는 현행 교원 수급 구조의 대폭 조정 필요성과 관련하여, 변화된 영유아 수 및 교원 1인당 원아 수 지표에 맞춰, 교원의 양적 규모 축소 및 보육･교육의 질적 측면을 강화하는 방향으로 교원 수급 계획을 재설계하고 교원양성 체제의 개편이 필요하다고 강조했다. 특히 현재 영유아 보육･교육서비스에 대한 수요와 해당 직종 진입을 희망하는 지원자 수가 모두 감소 중이라는 점에서 해당 학과 수와 정원을 과감히 조정하여 교원 과잉 양성 및 수급 불균형을 선제적으로 방지해야 한다고 주문했다. 이와 관련하여 2023년 유치원 교사 신규 임용시험 합격자 전원이 정원 부족으로 당해 임용되지 못한 사례가 있어 시급한 대책 마련이 요구된다는 점도 브리프는 덧붙였다.

  다음으로 어린이집･유치원 이원화 구조 개편 논의의 필요성과 관련하여, 어린이집･유치원 및 교원 수급 불균형에 대한 예방 및 대응책이 시급한 상황이지만, 영유아 보육･교육의 이중적 행정체계로 인해 관련 계획이 효율적으로 수립되기 쉽지 않은 상황이라면서(어린이집은 보건복지부 소관으로 영유아보육법에 따라 0-5세 영유아 대상 보육 중심, 유치원은 교육부 소관으로 유아교육법에 따라 3-5세 유아 대상 교육 중심), 법령과 추진체계의 이원화는 어린이집･유치원의 통합 수급 계획뿐만 아니라 유아교육의 공공성 강화에도 행정적･재정적 비효율을 초래할 수밖에 없다고 브리프는 지적했다. 또한 정부가 어린이집･유치원과 관계 없이 유아의 동일한 교육 기회 보장을 위해 2013년 어린이집 표준보육과정과 유치원 교육과정을 통합한 「만 5세 누리과정」을 도입했으나, 운영 주체의 분리, 교원 전문성 및 처우의 차이, 교육 품질관리 및 평가체계의 분리 등으로 인해 여전히 효율적･통합적 관리가 어려운 상황이라면서, 교원 수급 불균형 문제 해소 및 보육･교육 내용의 질적 제고를 위해 현행 이중구조 개편 논의가 시급하다고 브리프는 강조했다.

  브리프는 해외의 경우 스웨덴은 1996년 영유아 보육･교육체계를 통합하여 단일 서비스를 제공하고 있으며, 프랑스는 3-5세 유아교육을 의무화하여 공공유치원을 보급하고 있다고 소개했다. 해외 사례를 통해 브리프는, 프랑스와 같이 유아교육의 공공성 강화 및 학령인구 감소를 고려하여 초등학교와 연계된 공공유아교육 시스템을 구축하되, 다양한 형태의 보육 제공방식을 운영하여 실직이 예상되는 보육교사의 배치를 유연화하는 방향으로 유아교육의 공공성을 강화하는 방향을 고려할 필요가 있다고 제안했다.

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