국회미래연구원

“초고령사회 노인 에너지빈곤 가속화…에너지바우처 중심 정책 전환 필요” 

-국회미래연구원, 「에너지빈곤대응에서 기후복지로: 초고령사회의 에너지복지정책 추진 방향 검토」 브리프 발표-

  국회미래연구원(원장 김기식)은 1월 6일(화) 브리프 “에너지빈곤대응에서 기후복지로: 초고령사회의 에너지복지정책 추진 방향 검토”를 발간했다. 브리프는 초고령사회가 도래함에 따른 다중적인 에너지 위기에 대해 진단하고, 에너지빈곤대응에서 기후복지로 패러다임을 전환할 필요성을 강조하면서, 한국의 상황에 부합하는 기후복지 관련 정책 개선과제를 제안했다.

  브리프에 따르면, 우리나라는 2024년 12월 기준 65세 이상 인구의 규모가 1,024만명(전체 20%)으로 초고령사회에 공식적으로 진입했다. 이러한 상황에서 전기요금이 2019년 이후 5회 인상되었고, 2019년 대비 2023년 기준 누적 35.9%(88.3원/kWh → 120원/kWh) 증가하였다. 이에 따라, 에너지 부담 증가율(2019~2024년 1분기)이 전체 가구는 58.7%, 최저소득층은 78.3%로 산출되었다. 가계동향조사에 따르면, 2024년 기준 노인 가구의 월평균 소비지출은 182만원으로 전체 가구의 63.6% 수준이고, 지출 우선순위는 식료품(40만원) > 보건(27만원) > 주거･광열(25만원) 순으로 나타났는데, 노인 인구 비율과 노후주택 비율 간 양의 상관관계를 고려할 때, 노후화된 단독주택에 거주하는 노인은 높은 에너지비용을 감당할 가능성이 높다고 분석했다. 브리프는 국제적으로 통용되는 기준인 에너지비용이 소득의 10% 이상인 경우를 에너지빈곤으로 정의하면서, 가계동향조사(1998~2022년) 분석 결과를 인용하여 저소득층(중위소득 45% 이하) 중 50~60%가 에너지빈곤 상태인 것으로 추정되며, 난방비만을 기준으로 했을 때의 전체 인구 대비 에너지빈곤율은 8.1~11.5%에 이르고 있음을 제시하였다.

  브리프는 「에너지법」에 근거하여 2007년부터 시행 중인 에너지복지제도를 비용 지원형(에너지바우처)과 효율개선형(주택효율개선) 제도로 구분하고, 전체 에너지복지제도의 대부분을 차지하는 에너지바우처 제도에 대해 다음과 같은 구조적 한계를 지적했다. ▲지원방식이 실물카드와 가상카드로 이원화되어 고령층 및 농촌 거주자의 이용 제약, ▲월평균 지원액이 약 3만원으로 일부만 보전 가능(2022년 1분기 에너지 비용 평균: 도시 12.3만원, 농촌 16.5만원), ▲노인･장애인의 높은 에너지바우처 미사용 비율(2020~2024년 75.6%), ▲에너지바우처를 제공하고 있음에도 이용 가구의 25.3~29.8%가 에너지빈곤 경험, ▲복수 기관(에너지공단, 에너지재단, 광해광업공단)의 에너지바우처 중복 운영으로 비효율 발생, ▲농촌 지역의 높은 개별난방 의존율(96.2%)에 의한 지역별 에너지빈곤 격차(에너지빈곤율: 도시 약 5~6% vs. 농촌 약 12~15%) 해소 한계 등이다.

  브리프는 해외 사례의 비교·분석을 통해 주요 국가들이 공통적으로 단순 비용 보조에서 탈피하여 효율 개선 방식으로 에너지복지제도를 전환하고 있다고 밝혔다. 영국은 세계 최초로 1991년 연료빈곤을 소득의 10% 이상 에너지비 지출로 개념화하고, 2021년부터는 지출 비중뿐만 아니라 에너지효율성을 고려하여 에너지빈곤층을 식별하는 방식을 적용한 에너지복지정책을 추진 중이며, 전체 가구의 최대 30%가 소득자산조사를 바탕으로 하는 선별적인 비용지원형 에너지복지정책의 수혜를 받고 있다. 프랑스는 자원 부족･주거 환경 악화로 기본 에너지의 확보가 곤란한 상황을 에너지빈곤으로 정의하고 있으며, 가격 통제 중심 정책에서 직접지원(바우처)과 주택 개보수를 결합한 방식으로 에너지복지정책을 추진 중이다. 프랑스의 에너지바우처는 가스･전기･등유 구입 및 효율 개선에 모두 사용할 수 있는 통합형으로 전체 가구의 약 19~20%가 수혜를 받으며, 주택개보수 보조는 선지급 직접 보조금 방식을 통해 저소득층의 접근성을 제고하고, 저소득층일수록 지원 비율이 높은 차등제로 운영 중이다. 스웨덴은 일반 사회보장과 주거정책이 이미 에너지 비용을 포괄하고 있기 때문에 에너지빈곤 개념이 부재하며, 건축물 성능 규제와 지역난방 보급을 통해 선제적으로 에너지 효율성을 보장하는 방식의 에너지정책을 추진 중이다. 

  브리프는 이상의 분석을 토대로, 「에너지법」의 개정 또는 개별법 제정을 통해 법적 기반을 강화하고, 에너지빈곤 개념을 “적정 온도 유지에 과도한 비용 지출”(경제적 측면)과 함께 “주택 성능이 미비하여 적정 난방 불가”(물리적 측면)를 추가하여 복합적으로 정의해야 하며, 시혜적 지원에서 에너지 기본권 보장으로 전환할 것을 제안했다. 또한, 사후적 요금 보조에서 선제적 효율 개선으로 에너지복지정책 추진 방식을 혁신하여 주택 효율 개선사업을 대폭 확대하고, 민간 임대주택에 최소 에너지 효율 등급 기준을 설정하며, 소득･주거 데이터 연동으로 에너지복지제도 대상자를 자동 발굴･지원하는 방식으로 신청주의를 탈피할 필요성이 있다고 제시했다.

  브리프 작성자인 이채정 부연구위원은 “현재 에너지복지정책의 전달체계는 기후에너지환경부, 보건복지부, 지자체 등으로 분산되어 있다”면서, “관계 부처 및 지자체 간 협력 체계를 구축하여 소득･건강･주거･기후노출도 등을 연계한 통합정보시스템을 활용한 통합 거버넌스 체계로 전환해야 한다”고 강조했다. 끝.