국회미래연구원

국회미래연구원, “행정부 중심 예산권, 국회로 넘겨 ‘정책 정치’ 활성화해야”

미국식 예산 갈등, 비용 크지만 ‘정책 가치’ 논쟁의 장(場)이라는 점 주목해야

소모적 정쟁을 생산적 예산 투쟁으로 전환, 견제와 균형 실질화 필요 

-국회미래연구원, 「국회의 예산심의 과정 실질화 방안: 미국 의회 예산 정치의 함의와 한국형 모델의 탐색」 브리프 발표-

  국회미래연구원(원장 김기식)은 12월 24일(수)에 브리프 “국회의 예산심의 과정 실질화 방안: 미국 의회 예산 정치의 함의와 한국형 모델의 탐색”을 발간했다. 브리프는 국회의 예결산 심사 체계 혁신을 위한 방안을 모색하기 위해 ‘경제와 균형’의 관점에서 미국 의회 사례를 비교․분석했다. 특히 국회가 예산 과정에서 실질적 영향력을 행사하기 위한 제도적 기반을 모색했다고 밝혔다.

  브리프는 현행 국회의 예결산 심사 체계에 대해 다음과 같은 구조적 한계를 안고 있다고 분석했다. 첫째, 심각한 정보의 비대칭성이다. 행정부는 연중 상시적으로 예산을 편성･집행하며 방대한 데이터를 독점하는 반면, 국회는 짧은 심사 기간 동안 제한된 정보만으로 막대한 국가 예산을 심의해야 하는 불균형에 놓여 있다. 둘째, 제도화된 정치적 협상 공간의 부재이다. 예산결산특별위원회가 상설화되기는 했으나 위원 임기가 1년 단위의 임시직 성격에 머물러 있어 전문성이 떨어지며, 이로 인해 공식적 정책 협상 대신 이른바 ‘쪽지 예산’으로 대변되는 불투명한 밀실 협의가 관행화되었다. 셋째, 결산 심사의 형해화이다. 예산 편성에 비해 결산에 대한 정치적 관심도가 현저히 낮고, 결산 결과가 차년도 예산 편성에 실질적으로 환류되지 못하는 구조적 단절이 지속되고 있다고 평가했다.

  브리프에 따르면, 미국은 의회가 강력한 예산권을 행사하는 대표적 국가로 예산과정이 분권형 구조를 이루고 있다. 미국 의회는 헌법상 재정에 관한 입법권을 보유하여 예산이 하나의 법률로 제정되며, 대통령의 예산안은 권고안에 불과하다. 의회는 예산결의안(Budget Resolution)으로 지출한도를 설정하고, 12개 세출법안(Appropriations Bills)을 상임위원회별로 나누어 심의･의결한다. 예산 편성과 집행 전반에서 의회를 지원하기 위해 의회예산처(CBO)와 감사원(GAO) 같은 독립기관이 의회 소속으로 운영되고, 각 상임위와 세출소위원회가 중심이 되어 예산을 상세히 검토한다. 이러한 제도적 토대 덕분에 미국 의회는 예산과정에서 행정부를 견제할 수 있는 협상력을 확보해왔다. 다만 의회가 주도하는 미국의 예산과정은 행정부와 입법부의 대립 속에서 정치 교착으로 인해 정부 셧다운(shutdown)이나 부채한도 위기 등이 발생하는 등 국가적으로 막대한 비용을 초래하기도 했다고 브리프는 분석했다. 

  브리프는 미국의 예산협상 사례들에 대한 분석에서, 미국의 셧다운 국면에서 의회 다수파가 행정부를 굴복시키기도 했지만, 때로는 반대로 여론의 압력으로 의회가 양보하는 등 권한 행사에 따른 책임을 받아들이기도 했다고 밝혔다. ‘부채한도 교섭’은 입법부가 재정 규율을 요구하며 행정부 정책에 제동을 거는 양상으로 진행되었지만, 동시에 세계 경제를 볼모로 잡는 위험천만한 게임의 측면도 존재했다. 옴니버스 협상은 결국 입법부 내 초당적 합의를 끌어내어 예산을 마무리 짓는 긍정적 기능을 하지만, 의회 심의 과정의 투명성과 정당성이 훼손될 수 있다는 부정적 면도 있다고 브리프는 평가했다.

  한국과 미국의 예산정치 구조를 비교하면서 브리프는 다음과 같은 양국 구조 간 차이점을 분석했다. 첫째, 미국은 의회가 예산을 법률로 제정하는 예산법률주의를 채택하여 입법부가 예산정치의 중심에 있지만, 한국은 예산이 법률과 별개로 취급되고 국회의 증액권이 제한된 예산비법률주의를 택해 행정부 우위가 뚜렷하다. 둘째, 과정 측면에서 보면 미국 의회는 8개월에 걸쳐 예산을 다루지만 정치 교착으로 인한 셧다운 등의 위험이 있고, 한국 국회는 자동부의제 등을 통해 예산과정의 안정성을 추구하지만, 60일 내에 심의를 마쳐야 하므로 시간적 제약 속에 실질적인 의회의 검토가 부족하다. 셋째, 미국 의회에 의회예산처, 감사원 등 강력한 지원조직을 보유하고 있으며, 상시적 청문회로 행정부 견제가 제도화되어 있는 반면, 한국은 국회예산정책처가 있지만 영향력이 제한적이고 감사원 등 감사기구는 행정부에 속해 결산 과정에서 입법부의 사후 통제력이 약하다. 넷째, 결과의 측면에서 보면 미국은 예산이 여야 타협과 빅딜의 주요 대상인 반면, 한국은 다수당이 비교적 일방적으로 예산안을 처리하거나 일부 수정에 그치는 경향이 있다. 이는 한국은 대통령과 국회가 예산에 대해 논쟁할 수 있는 무대 자체가 제한적이기 때문에 나타나는 결과라고 브리프는 제시했다. 

  브리프는 국회의 예산권 강화를 위한 구체적 방안으로 ▲예산 수정권의 실질적 확대 및 법적 정비, ▲정부 예산안 제출 전 국회의 ‘사전 심의제’ 도입, ▲예결위의 상임위 전환을 통한 전문성 강화, ▲재정준칙 및 페이고(PAYGO) 원칙 도입을 통한 책임성 확보, ▲ 감사원 국회 이관으로 국회의 결산기능 내실화 및 차년도 예산과 연계 강화 등을 제시했다. 브리프가 제시한 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 헌법상 증액 제한 규정을 유연하게 해석하거나 정부의 동의권 행사의 범위를 합리화함으로써, 국회가 재정 우선순위를 능동적으로 조정할 수 있는 길을 열어야 한다. 아울러 예산결산특별위원회의 상임위원회 전환을 통해 심사의 전문성과 연속성을 담보하고, 상시･조기 심의 체계를 구축하여 예산 심의의 내실을 기해야 한다. 정부가 중기재정계획과 지출 한도를 국회에 사전 보고하고, 국회가 총량적 판단을 선행하는 절차적 개선 역시 필수적이다. 물론 권한 확대는 그에 따르는 책임을 전제로 한다면서, 브리프는 국회 스스로 지출 증가 한도를 설정하거나 중기 재정준칙을 도입하는 자기 제약 기제를 마련함으로써, 권한 강화가 재정 건전성 훼손으로 이어질 수 있다는 우려를 불식시켜야 한다고 덧붙였다. 

  브리프를 작성한 박현석 연구위원은 “국회의 예산권 강화는 소모적 정쟁을 넘어 구체적인 자원 배분을 둘러싼 생산적인 ‘정책 논쟁’을 촉발할 것으로 예상된다”면서도, “견제와 균형 원칙 하에 권한 확대와 책임성 강화가 조화를 이루는 한국형 재정 민주주의 모델 구축이 필요하다”고 강조했다. 끝.